第十七条 国家推进和支持普惠金融体系建设，推动中小银行、非存款类放贷机构和互联网金融有序健康发展，引导银行业金融机构向县域和乡镇等小型微型企业金融服务薄弱地区延伸网点和业务。
国有大型商业银行应当设立普惠金融机构，为小型微型企业提供金融服务。国家推动其他银行业金融机构设立小型微型企业金融服务专营机构。
地区性中小银行应当积极为其所在地的小型微型企业提供金融服务，促进实体经济发展。
释义:
本条是对国家推进普惠金融体系建设的规定。
普惠金融( Inclusive Finance)这一概念最早由联合国在2005年提出,是指以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务,小型微型企业、农民城镇低收入人群等弱势群体是其重点服务对象。依靠普惠金融让更广泛的人民群众平等地享有金融权,增进经济体自身造血创富能力、形成增长内生动力,是全面建成高水平小康社会的必然要求,有利于推动大众创业、万众创新,助推经济发展方式转型升级,增进社会公平和社会和谐。正因为如此,党中央、国务院高度重视发展普惠金融。2012年6月19日,时任国家主席的胡锦涛在墨西哥举行的二十国集团峰会上指出:“普惠金融问题本质上是发展问题,希望各国加强沟通和合作,提高各国消费者保护水平,共同建立一个惠及所有国家和民众的金融体系,确保各国特别是发展中国家民众享有现代、安全、便捷的金融服务。”这是中国国家领导人第一次在公开场合正式使用普惠金融概念。2013年11月党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“发展普惠金融。鼓励金融创新丰富金融市场层次和产品”。2016年3月十二届全国人大四次会议通过的“十三五”规划纲要第十六章“加快金融体制改革提出,构建多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系,扩大民间资本进入银行业,发展普惠金融和多业态中小微金融组织。“普惠金融”最近已连续三年出现在政府工作报告中,成为金融行业未来发展的重要着力点。
发展普惠金融,目的是服务实体经济、小型微型企业和精准扶贫。我国金融二元结构根深蒂固,大量小型微型企业、贫困人口游离于传统大型金融机构金融服务范围之外。或因无利可图，或因风险不可期,“大机构”不愿做“小生意”,客观上未能对有金融需求的客户实现全覆盖,服务实体仍存短板。构建普惠金融体系,是提升金融服务覆盖广度、增强服务实体经济能力的题中之义。让所有阶层和群体能够以平等的机会、合理的价格享有金融服务,应当是金融业肩负的社会责任,也是普惠金融服务主要目标。
发展普惠金融,首先要构建普惠金融体系。构建集多层次金融组织体系、完善的信用管理体系、严密的风险防控体系“三位一体”的金融体系,更好地实现“普惠”目标。多层次组织体系是普惠金融体系的基础,完善的信用管理体系是普惠金融体系重点,严密的风险防控体系是普惠金融体系的保障。
其次要依托市场,按市场化原则运作。坚持商业可持续原则,坚持市场化和政策扶持相结合,建立健全激励约束机制,确保发展可持续。在发展普惠金融过程中,既要满足更多群体的融资需求,也要让资金供给方合理受益。普惠金融的全面实施,归根到底要依靠“完善金融市场、金融机构、金融产品体系”,以利益导向激发银行业金融机构服务小型微型企业的内生动力。
再次要善于利用融合“互联网+”等科技手段。互联网金融具有天然优势:依托“大数据”技术,授信额度可以精准厘定、动态调整;依托互联网技术,交易成本随规模增长而分摊,单笔交易的边际成本近乎零,可以大幅降低借贷市场准入门槛,缓解小型微型企业融资难问题
最后风险管控必须松紧适度。普惠金融涵盖多种金融业态,其风险程度尚待实践检验,因而要“加强互联网金融监管”。但同时对新兴业态应持包容开放态度,谨防过度监管。为此,需坚持监管和创新并行,在有效防范风险基础上,鼓励金融机构推进金融产品和服务方式创新,坚持先试点、成熟后再推广的策略,在审慎和效率之间寻找适宜的平衡点。
本条以国家推进普惠金融体系建设为目标和统领,从丰富金融市场体系建设和内设机构的角度出发作出相关规定,为金融机构开展小型微型企业专业化金融服务提供组织保障。本条包括三款,涉及三个层面的内容：
(一)健全完善多层次金融市场体系,大力发展中小金融机构,加快推进普惠金融体系建设
本条第一款规定:“国家推进和支持普惠金融体系建设,推动中小银行、非存款类放贷机构和互联网金融有序健康发展,引导银行业金融机构向县域和乡镇等小型微型企业金融服务薄弱地区延伸网点和业务。”该款主要是从新设立金融机构或金融机构新增网点的角度,鼓励发展中小金融机构,覆盖县乡基层等小型微型企业金融服务薄弱地区和领域,弥补现有金融体系以大银行、大金融机构为主的不足,进一步夯实多层次金融市场体系的基础。
长期以来,银行融资在社会融资结构中居主导地位,但银行在发展战略和客户定位上的无差异化竞争和不同市场主体对金融服务需求多样性之间存在错配,导致信贷资源过度集中。中国地域辽阔,中西部和广大农村地区地广人稀,经济发展水平相对较低,部分乡镇至今没有一家金融机构的营业网点。在这样的情况下,要形成竞争性的金融市场,就要放宽银行业市场准入。大银行设立中小企业专业机构是一个选择,但从国际经验来看,其实小型微型企业融资更多要靠贴近基层的社区和中小金融机构。例如,美国有中小企业2800万家,商业银行约600家,还有5800多家社区信用社,主要为当地居民和小型微型企业服务。我国共有包括企业、个体工商户、农民专业合作社在内的市场主体9000多万家,各类银行仅有4400家,金融机构网点覆盖面有限服务小型微型企业能力不足。
增强金融服务实体经济的能力,要求建设更加普惠的金融基础设施体系,进一步扩大金融服务广度和深度,增强金融服务实体经济的能力。要进一步放宽市场准入,支持小型金融机构和非银行金融机构的发展;进一步加大金融创新,运用新型技术手段解决普惠金融网络和通道问题;进一步加强相关立法,提高对消费者权益的保护力度。随着市场准入放开,越来越多的民营银行相继设立以及互联网金融迅速发展,对构建一个多层次、广覆盖、差异化的银行机构体系大有裨益,将在服务实体经济方面发挥更加积极的作用。
2016年年底国务院印发《推进普惠金融发展规划(2016-2020)》(以下简称《规划》),首次从国家层面确立普惠金融实施战略。《规划》指出,大力发展普惠金融,是我国全面建成小康社会的必然要求,有利于促进金融业可持续均衡发展,推动大众创业、万众创新,助推经济发展方式转型升级。要实现民营银行设立常态化,扩大民间资本进入银行业的渠道和方式;支持民间资本参与城市商业银行和农村中小金融机构的重组改制;支持符合条件的民间资本发起设立消费金融公司、融资租赁公司、企业集团财务公司、汽车金融公司和参与发起设立村于镇银行。
2017年第五次全国金融工作会议指出,要改善间接融资结构,推动国有大银行战略转型,发展中小银行和民营金融机构。要建设普惠金融体系,加强对小型微型企业、“三农”和偏远地区的金融服务,推进金融精准扶贫,鼓励发展绿色金融。要促进金融机构降低经营成本,清理规范中间业务环节,避免变相抬高实体经济融资成本。要优化金融资源空间配置和金融机构布局,大力发展中小金融机构,不断增强金融服务实体经济的可持续性,着力强实抑虚。
(二)推动现有金融机构设立普惠金融内设机构或小微金融服务专营机构,为小型微型企业提供专业化金融服务
本条第二款规定:“国有大型商业银行应当设立普惠金融机构,为小型微型企业提供金融服务。国家推动其他银行业金融机构设立小型微型企业金融服务专营机构。”该款是对现有各银行类金融机构成立专门服务于小型微型企业的内设机构的规定,主要包括两层含义:对于国有大型商业银行来说,是必须设立普惠金融机构;对于其他银行业金融机构来说,国家鼓励并推动其设立专门的小微金融服务专营机构。根据国务院和金融监管部门统一要求,工农中建交五大银行已经在总行层面成立了普惠金融事业部。
要求或推动商业银行设立普惠金融或小微金融专营机构,主要是因为小微金融特殊性较强,与大企业信贷业务有着明显不同,从风险控制、信贷审核、内部核算及差异化监管等方面考虑,有必要使其在商业银行内部处于相对比较独立的位置,以便于考核评估、审慎监管及设置风险“防火墙”。同时,设立专营机构也有利于实现专业化服务和经营,降低成本,提高效率,有利于银行集中精力开发新产品、新方案和新服务,更好地为小型微型企业提供更合适、更有力的金融支持。
根据本款规定,国有大型商业银行必须设立普惠金融事业部,其他银行业金融机构根据自身情况,探索采用事业部、小微金融中心、子公司等形式,进一步落实差异化考核评价办法和激励约束机制,整合金融机构内部资源配置并向小微金融条线倾斜,充分发挥银行业金融机构的融资主渠道作用。各银行业金融机构在商业可持续和有效控制风险的前提下,单列小型微型企业信贷计划。鼓励和引导商业银行尤其是中小银行进一步提高微型企业金融服务专业化水平,加大小型微型企业金融服务专管机构建设、管理和资源配置力度。小型微型企业金融服务专营机构只能为小型微型企业提供相关服务,严格遵循“四单原则、。
鼓励商业银行新设或改造部分分支行为专门从事小型微型企业金融服务的专业分支行或特色分支行。
(三)地区性中小银行应当以立足服务本地区企业特别是小型微型企业为主,优先保障和满足当地实体经济发展特别是小型微型企业的融资需求
本条第三款规定:“地区性中小银行应当积极为其所在地的小型微型企业提供金融服务,促进实体经济发展。”该款主要针对近年来地方性城市商业银行等中小金融机构在业务拓展和客户选择方面依然在走大银行的道路,主要集中在大城市和大客户,有些城市商业银行甚至跨地区在全国各大城市布点,却忽视了为本地区企业特别是小型微型企业提供金融服务,导致我国银行业同质化竞争激烈,争相抢夺优质客户资源,而县乡基层小型微型企业融资服务却难以得到有效满足,金融市场体系结构严重失衡。在法律草案二审中,有些全国人大常委会委员提出了这个间题,认为应当引起重视。为此,二审后本条新增了第三款,即对地区性中小银行的服务范围和对象提出了明确要求,要求其主要立足于本地区,积极为所在地小型微型企业提供金融服务,促进当地实体经济特别是小型微型企业健康发展。
根据本款规定,地方性商业银行(特别是城市商业银行)要找准市场定位,立足地区特别是县乡,服务中小型微型企业,提高小微金融服务水平,树立提升自身品牌形象。明确限定地区性中小银行经营地域范围,鼓励引导其始终扎根基层、服务当地,精耕细作,为当地小型微型企业提供金融服务。要着力发挥地方法人银行在普惠金融中的作用,推动金融服务向基层、社区和县域延伸。促进农村中小金融机构经营管理重心下沉,保持县域法人地位长期总体稳定。